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黄杰律师 黄杰律师自法学专业毕业后,进入律所工作已达十余年,现为北京盈科(天津)律师事务所合伙人律师、湖北省政府和社会资本合作(PPP)专家(法律类),担任盈科PPP中心天津分中心主任、盈科天津政府与社会资本合作(PPP... 详细>>

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两大法系下的PPP与特许经营

当下,公私合作伙伴关系(Public-PrivatePartnerships,简称PPP)和政府特许经营(Concessions)已成为经济新常态下炙手可热的话题。然而,不管是PPP还是政府特许经营都是公共部门的一种变革策略,均发端于上个世纪中期以来西方国家的政府变革措施。而在不同国家的语境下,PPP和政府特许经营的内容又各不相同,加之两者自身涵义的不确定性,这就为PPP和政府特许经营关系之争埋下了伏笔。

两大法系下ppp与特许经营的诞生

PPP与政府特许经营作为舶来品,来自于不同的法系和国家。在以英国、美国等为代表的英美法系国家中,PPP作为政府新公共管理改革的方向和策略,是包含政府特许经营的,即不管是在哪个层面谈PPP,政府特许经营都是PPP的一种形式。上个世纪六七十年代,英美法系国家率先掀起了新公共管理运动,相继对基础设施领域的规制进行了改革。其实质就是放松政府规制,向各类市场主体开放基础设施产业和服务,引进市场竞争机制,并强化多元主体参与经营。在英国,撒切尔夫人任首相后不久,于二十世纪八十年代初对电信、煤气、自来水、电力和铁路运输进行了大规模的放松规制和私有化运动。其他国家如澳大利亚也相继进行了大规模的放松规制运动。这一系列改革在管制经济学意义上被称之为放松规制,而从公共管理学角度看,就是民营化或公私合作伙伴的建立。由于历史上行政合同法的缺失,英美法系国家倾向于将特许经营作为一项特殊且最为复杂的行政合同。

与欧洲其他国家(如英国、荷兰)不同的是,法国、德国历史上没有关于PPP的法律政策。这是因为法国、德国把PPP视为旧观念。法国、德国的PPP模式要追溯到一百多年前,当时的形式是社会经济混合体和特许经营。即使是今天,特许经营制度在法国、德国也还是管理商业型公共服务和建设公共基础设施的最普遍形式。究其原因是法国、德国的法律传统所致。在以法国、德国为代表的大陆法系国家中,行政法比较发达,现有行政合同、行政法院体系及相应制度非常成熟,而且公私界限也非常明确。长期以来的公法传统,形成了公共部门之间、公共部门与私人部门之间以行政合同形式进行规制的格局。所以,政府特许经营作为公法传承下来的固有基础设施的经营模式已非常成熟。

两大法系下PPP与特许经营的融合

虽然PPP与政府特许经营来自不同法系、不同国家的话语体系,但其指向的内容有诸多共同之处。在全球化不断加速进程中,两者也必然有一个相互学习、相互融合的过程。

PPP往往被看作一种模式或策略,而政府特许经营则被视为一种方法或措施。

就模式或策略而言,PPP更强调主体层面的公共部门与私人部门的密切合作,强调政府职能的转变、私人部门参与治理、市场化改革和企业化政府等问题。PPP、民营化、非政府化等都是同义词,泛指政府在市场环境下进行治理变革的一种努力。PPP可以通过许多不同的技术和方法来实现,如特许经营、合同承包、补助、凭单制、出售、无偿赠与、清算等。我国学者在对世界银行的PPP内涵进行整理归纳后,认为PPP包含三大类别:第一类为外包类,包括模块式外包和整体式外包等;第二类为特许经营类,包括移交-运营-移交、建设-运营-移交等;第三类为私有化类,包括完全私有化和部分私有化等。

就方法或措施而言,政府特许经营强调的主体是政府,更关注特许经营权能够得以有效实施,至于政府特许给公共部门还是私营部门并不重要,重要的是政府出售或者委托了经营权。政府特许经营可以采取DBFO(设计-建设-融资-运营)、BOOT(建设-拥用-运营-移交)、BTO(建设-移交-运营)、LRO(租赁-更新-运营)、PFI(私人直接投资)等不同方式。

两大法系下PPP与特许经营的立法

以美国为代表的习惯法系的PPP或政府特许经营立法,并没有覆盖全国且具有纲领性、代表性作用的统一法典,事实上,绝大多数习惯法系国家不存在统一性立法。但是,其完善的采购法体系替代了有关PPP统一法典化的需要。以美国为例,自上个世纪九十年代以来,尤其是哈佛大学科尔曼教授被任命为克林顿行政当局的联邦采购小组组长之后,美国国会通过了《联邦采购优化法》《联邦采购改革法》《采购诚信法》《合同竞争法》《虚假申报法》《克林格-卡亨法》,在执行这些新法令的过程中,美国又制定了若干行政令和总统备忘录等,这些共同构建了规制PPP的法律体系。除此之外,作为判例法国家,它们处理因PPP模式或者特许经营而产生的纠纷或诉讼,一般会适用通行的法律法规,主要是民商事法律法规和一部分公法条文,之后由每个地区法院法官的意志与经验来判断并决定每起案件的结果。由于英美法系一直遵循习惯法的立法理念,通过每次判例的实践积累,最终形成了极具专业性、实用性的PPP模式和特许经营立法方式。现今这种习惯法系立法方式应用于英国、南非、澳大利亚、新西兰等国家。

以法国、德国为代表的大陆法系PPP或政府特许经营立法,囿于行政体制的特色和大陆法法系的历史传承,绝大部分国家首先侧重于构建具有全国纲领性或者代表性的法律法规。大陆法系国家往往通过成熟的行政管理体系,发挥其强而有力的执行力优势,从而实施与推广相应的法律法规。绝大部分大陆法系国家通常把有关PPP的法律法规纳入行政法或者经济公法的法律体系中,而后构建有效与便捷的PPP纠纷处理和调解机制。各大陆法系国家在特定的行政机构内又重新组建了专门的PPP管理部门,或者直接把PPP运行中的纠纷和调解问题指派到宪法法院或行政法院裁决。现今这种大陆法立法方式主要应用于法国、德国、西班牙、比利时等国家。


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